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時評
全球治理時代小國構建國際話語權的邏輯——以太平洋島國為例
2019-05-28 21:52:00

本文發表于《當代亞太》2019年第2期。所有注釋請見原文

  全球治理時代小國構建國際話語權的邏輯——以太平洋島國為例

  徐秀軍 田旭

  1.問題的提出

  盡管被全球所有大國都接受的《聯合國憲章》在序言中重申了“大小各國平等權利之信念”,但從國際社會的實際運行來看,在很多領域,很難說小國能夠擁有與大國平等的地位。一些主導國家成為世界體系中的中心國家,而一些相對孤立和落后的地區即便逐步融入世界體系,也仍舊處于邊緣,并且還可能進一步被邊緣化。很多國際關系理論家將大國和小國在綜合實力和國際規則制定權方面存在的巨大差距作為分析起點,構建了各自的國際關系理論,并為人們觀察和理解當今國際結構和世界體系提供了簡便的思路和邏輯。為此,人們通常將世界格局界定為大國力量對比形成的一種狀態,并對小國在國際事務中很少或沒有話語權習以為常。

  在國際實踐中小國有時能夠利用特定領域的外交資源發揮重要作用。一個較為成功的案例是,1973年,石油輸出國組織為了對付西方國家石油公司對油價的控制并維護自身的石油收入,通過石油減產和禁運使美國等西方大國的經濟遭受重大沖擊,并實現了自身經濟實力的快速提升。世界銀行數據顯示,1973年石油危機爆發的次年,美國經濟增長率較上年下降6.16個百分點至-0.52%,國內生產總值(GDP)占世界的份額較上年下降1.87個百分點至29.26%;同期,當時12個OPEC成員的GDP總額占世界的份額較上年上升1.57個百分點至4.06%。經過這次石油危機,OPEC成員在石油價格制定方面的話語權得到顯著提升。另外一個更為明顯的案例是梵蒂岡的國際影響力。梵蒂岡面積只有0.44平方公里,截至2018年常住人口約800人,是全球最小的國家,也是加入國際機構較少的國家之一。但是,作為全世界天主教的中心——以教皇為首的教廷的所在地,梵蒂岡在宗教、政治、文化等領域的事務上擁有同很多大國一樣甚至超過大國的話語權。由于這些案例都有其特殊的條件和基礎,因此對于大多數小國來說,難以效仿構建國際話語權的手段與路徑。

  所謂“國際話語權”,簡而言之,就是國際社會中各行為體發表有影響力的意見的權力。它一方面體現為表達利益訴求,另一方面也體現為影響議題設置、規則制定等國際決策。從現有的理論和實踐來看,國際社會中小國之所以長期以來難以擁有國際話語權,既由于小國缺乏支撐國際話語權的實力基礎,因此無法參與和引領議題設定和規則制定以及進行國際動員;也與其在國際事務上的參與度較小有關缺乏理念傳播的平臺。在實力基礎方面,無論從經濟總量、國土面積、人口規模和發展程度來看小國與大國之間存在巨大差距。在世界銀行世界發展指數數據納入統計的217個國家和地區,小國按市場匯率換算的GDP為4817.40億美元,占世界GDP總額的比例為0.6%;小國國土總面積為257.31萬平方千米,占世界國土總面積的比例為1.95%;小國人口總數為4032.45萬人,占世界人口總數的0.54%。并且,絕大多數小國為低收入或中等低收入國家。在國際參與方面,那些沒有加入聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織等主要全球性機構的國家都是小國。

  與其他小國一樣,從經濟實力和國際參與等基本情況來看,太平洋島國的國際話語權的基礎薄弱,甚至可以忽略不計。世界銀行數據顯示,除庫克群島和紐埃外,其他12個太平洋島國2017年按市場匯率換算的GDP為302.02億美元,低于同期GDP排名全球第99位的拉脫維亞,占世界GDP總額的比例為0.037%。在國際參與上,太平洋島國中的庫克群島和紐埃迄今未參加聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織等主要全球性政府間組織。此外,未加入世界貿易組織的太平洋島國還包括基里巴斯、馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦、瑙魯、帕勞和圖瓦盧(見表1)。基于此,太平洋島國的國際話語權往往處于無足輕重的地位。

  20世紀90年代以來,一個較為積極的變化是,隨著經濟全球化的深入發展和全球性問題的凸顯,一些曾經較少參與國際事務的小國在國際舞臺上變得十分活躍,積極參與與自身利益密切相關領域的全球治理,并在改變大國決策和全球行動方面發揮了重要作用,從而較好地維護了自身利益。例如,在氣候變化和可持續發展等領域,小國不僅積極爭取國際話語權,而且在國際議題設定、國際規則制定、國際動員和治理理念創新等方面所發揮的作用遠超過其所擁有的實力基礎。這些新的現象和趨勢的出現和持續逐步改變了人們對國際社會中小國作用的認知。在此背景下,作為主要是小國成員的次區域,太平洋島國地區在維護自身利益和爭取國際話語權方面采取了新的策略,并帶來了國際影響力的提升,尤其是在氣候變化和可持續發展等領域。在聯合國框架下的氣候變化談判中,太平洋島國是提交議案最多的國家群體之一。由此,值得探討的一個問題是,為什么像太平洋島國這樣的小國也能夠獲得廣受關注的國際話語權?對這一問題的回答,必將引發在新的時代背景下對權力政治的反思。

  2.全球治理時代國家利益的再審視

  長期以來,國際關系的現實是,國家利益是國家對外行為的目標。在權力政治的視野中,國家利益是由實力界定的,因此,實力決定一個國家的對外行為。在遵循弱肉強食叢林法則的漫長人類發展史中,崇尚實力是個人、團體和國家最為現實和理性的選擇。然而,在全球治理時代,實力原則并非決定國家對外行為的唯一考量。

  (一)全球治理時代國際關系的基礎和特征

  全球治理與全球化相伴而生。在國際關系研究中,“治理”的概念在學界的廣泛流行始于20世紀80年代末期。20世紀90年代,隨著蘇聯解體和東西方市場的加速融合,無論是原料、資本、勞動力,還是信息、管理和組織等均跨越國界在全球范圍內加速流動。這既深刻影響了國家之間的互動關系,也使國際社會面臨新的問題與挑戰。為了應對全球化帶來的一些負面效應參與全球治理成為各國對外行為的重要組成部分或者優先選項之一。全球治理因此成為新的時代背景下理解和分析國際關系的基本而又獨特的視角。一般來說,全球治理是各國政府、國際組織以及各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協商與合作。它是在沒有世界政府的情況下,在全球范圍內以得到共同認可的制度框架為基礎的。國家之間日益頻繁的全球治理行動,讓無政府狀態下的國際關系面臨完全不同于冷戰時期的新條件和新基礎,并由此呈現不同以往的新特征。

  首先,全球高度相互依賴是全球治理時代國際關系的基本前提。早在20世紀70年代,西方學者就提出“全球相互依賴”,并宣稱其時人們正生活在一個軍事、經濟、生態和社會相互依賴的時代。相比半個世紀前,在各領域尤其是經濟領域,當今時代世界各國越來越融為一個不可分割的整體,全球相互依賴的程度達到有史以來的最高水平。以貿易為例,世界各國之間聯系的緊密程度持續加強,貿易規模屢創新高。聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)數據顯示,2017年全球名義貨物進出口貿易額達35.7萬億美元,這一數字為戰后初期的1948年全球貨物貿易額的295.2倍,為1980年的8.6倍,與1999年和2000年相比,分別是其總額的5.0倍和2.7倍。盡管近年來一些國家的保護主義等“逆全球化”行動不斷升級,但任何國家都難以退回到與世隔絕或自我孤立的狀態。即便是散落在太平洋中的小島國,也被納入全球價值鏈條上,成為全球經濟一體化進程中不可或缺的一部分。

  其次,全球問題性日益凸顯是全球治理時代國際關系的客觀現實。全球化是一把“雙刃劍”。由于全球化的負面效應,發展失衡、治理困境、數字鴻溝、公平赤字等問題不斷積累并使世界各國面臨許多共同的風險和挑戰。一國范圍內的風險與危機也會迅速傳導和擴散到世界各國而演化為全球性問題,從而危及各國經濟社會和政治穩定。在全球高度相互依賴、全球性問題不斷凸顯和深化的當今時代,任何國家都不可能僅憑自身力量妥善處理和應對當今世界面臨的風險和挑戰,甚至一些較少關注國際社會或較少開展國際交往的小國和邊緣國家都被納入全球性問題的解決方案當中,并擁有參與全球治理的強烈愿望。因此,加強國際協調和合作、改革和完善全球治理體系比以往任何時候都要迫切。

  最后,國際規則是全球治理時代國際關系的重要依托。全球治理是以規則為基礎的治理,其主要依托是一些正式和非正式規則構成的制度網絡。盡管部分國家的單邊主義盛行,但遵循通行國際規則來處理國家間的矛盾和分歧、促進國家間的交流和合作已成為國際社會普遍共識。也就是說,全球治理時代國際規則的需求和作用上升,國際規則的覆蓋面越來越廣、內容越來越多、約束力越來越強。不可忽視的是,現有的全球治理規則體系是由發達國家主導建立起來的,主要目的在于維護發達國家的利益。即便如此,國際規則確立之后,包括發達國家在內的任何國家違反國際規則,必定會受到國際社會的譴責、制裁或懲罰。同時,小國也可以借助現有國際規則體系來維護自身的合法利益。例如,在世界貿易組織中,小國起訴大國并獲勝的貿易爭端案件十分常見。

  (二)全球治理時代國家利益的超越

  國家利益幾乎是所有國際關系研究者都無法回避的概念。它不僅是分析國家行為和國際關系的起點,也是認識和理解國際合作與競爭的鑰匙。一般認為,“國家利益是指民族國家追求的主要好處、權利或受益點”。盡管人們對國家利益界定及其來源的理解不盡相同,但對國家利益與國家行為之間的辯證關系卻有較為一致的認識。例如,國家利益是國際關系中驅動國家互動的最基本的要素,它決定國家居支配地位的價值與政策取向,并且決定國家的具體行動。正因如此,在探討一國的國際話語權時,仍然離不開對國家利益的分析。

  由于國家利益既包括物質上的需求,也包括國家尊嚴或聲望、國家認同感等非物質價值,研究國家利益是一件非常棘手的事情。一些學者側重從物質角度分析國家利益,并認為國家利益應該是明確的和可測度的,否則就難以做到真正理解國家的行為,更多的學者將國家利益拓展到非物質范疇。新現實主義和新自由主義國際關系學者假定國家追求權力、安全和財富,并以此來理解國家行為。閻學通從物質與精神需要兩個方面出發,認為國家利益在物質上包括安全與發展,在精神上包括國際社會的尊重與承認。瑪莎·芬尼莫爾和亞歷山大·溫特等建構主義的代表人物則強調權力和財富是方式,而不是國家追求的目的。他們從國際社會結構出發,認為國家利益來自那些界定好壞的國際規范和理解,并且能夠在國家之間的互動中不斷發展演進。這種整體主義的視角為理解全球高度相互依賴背景下的國家目標和行為提供了新的啟示。

  當今時代,人類面臨著日益緊迫的全球性問題,需要世界各國共同采取行動。這些問題在客觀上將世界各國的利益綁在一起,命運與共、休戚相關,全球治理也因此成為世界各國的共同訴求。然而,一些國家人類命運共同體的意識淡薄,一味追求狹隘的國家利益,對于與自身利益攸關度不高的領域和議題,不愿意采取實際行動承擔責任和義務,導致全球治理赤字日益加大。這些獨善其身的行為不僅不能實現自身利益的最大化,還會從以下兩個維度損害自身國家利益:一方面,表面上與己無關的問題不斷累積和發酵所引發的危機,必將給自身發展、安全和穩定帶來沖擊;另一方面,逃避國際責任帶來的國際道義缺失,必將損害國家聲譽,失去國際社會的尊重。

  在全球治理時代,國內國際高度聯動國家行為的選擇不僅擁有“溢出效應”,影響其他行為體,還會通過“回蕩效應”將外部影響傳導到自身。因此,國家對外目標的設定,既要考慮自身利益,也要考慮其他利益攸關方的利益。在很多領域或情況下,并非綜合實力最強大的國家最有發言權。

  3.全球利益、國際道義與小國構建國際話語權的邏輯

  全球化反映的是國家之間相互依賴日益加深的一種客觀情勢,而全球治理卻是基于這種情勢采取的主動行動。全球治理的興起,本身就意味著國家利益在全球范圍內的拓展以及國家之間的利益協調與融合。這為大國傾聽小國聲音提供了可能,并由全球治理的規則體系得以保障。

  (一)全球利益與國際道義

  在政治現實主義者看來,由權力界定的利益具有道德性,因此在權力與道義的關系上,權力居于中心位置,道義源于權力。這種抱守國家中心主義的理論在很多情況下反映了國家之間政治關系的現實。在全球治理時代,國家仍然是最為重要的行為體,國家單元的分析不僅沒有退出歷史舞臺,還為能夠為那些逆勢而為者提供合理的解釋。但是,國家之間的復合相互依存度越來越高,那種崇尚權力的國家利益觀在解釋國家之間通過合作而增進相互利益的種種現實上逐漸乏力。因此,對國家行為動機的分析需要超越特殊性與排他性的國家利益,而著眼于強調普遍性和共生性的全球利益。

  全球利益不是國家利益的簡單加總,而是與國際道義相聯系的共生利益。一方面,全球利益是一種超越了種族、制度和文化差異,由全人類所共享的、關乎所有人的生存與發展的普遍利益,而不是某一國的特殊收益;另一方面,在“你中有我、我中有你”的全球利益格局中,國家之間存在大量的利益交匯和利益共享。正如羅伯特·基歐漢所言,“國家將更傾向于獲取更大的雙贏結局——以能夠帶來更大的總體收益的方式解決國際問題——即使其直接收益可能會有所損失。當他國收益時,它們也將從中收益。共享的利益將因此進一步擴大”。

  謀求全球利益、增進全球福祉,既是實現國家利益的應然之舉,也是彰顯一國國際道義的表現。隨著全球交往的不斷深入,全球性問題的解決已無法僅靠單個或少數幾個國家的協作,而需要更多國家的廣泛參與、協調與合作。例如,恐怖主義、傳染病以及氣候變暖等一系列治理問題已對絕大多數國家的經濟與社會發展產生了影響,不論是大國還是小國均負有參與全球治理的國際責任。但在界定大國與小國所應負擔的國際責任方面,不僅需要考慮各國的實力,還應將道義與規范納入考量。國際道義在全球治理中作用上升的原因還在于遵守國際規范有助于降低交易成本,提升合作預期,使全球利益更易實現。

  全球利益的公共產品屬性決定了其需要解決成本分擔問題。在國際政治經濟學的基本理論看來,國際公共物品或是由霸權國提供,或是通過國際機制與國際合作來實現。在霸權穩定論視角下,盡管國際責任并非霸權國提供全球性公共物品的關鍵因素,但在霸權構建過程中所形成的國際規范卻應得到維護,因此小國的國際責任在于遵守既有的國際規范。而在新自由主義視角下,國際公共物品由參與者共同提供。國家可通過承擔國際責任來實現國家和全球利益,并獲取國際聲望、提升國際地位。在這個過程中,利益的多元化推動了國際規范變遷,新的規范被構建出來并得到遵從。此外,建構主義主張主動承擔國際責任,認為全球利益由國際規范和價值所構建,國家應主動構建與自身利益相關的國際話語。因此,國家不論實力強弱,其所應承擔的國際責任至少應表現為對既有規范的遵守或參與新規范的構建。

  總之,全球利益不是國家利益的簡單加總,而是與國際責任聯系在一起的共享利益。對于單個的國家來說,全球利益的普遍存在及其與國家利益的共生關系使國家對外行為不僅要考慮自身國家利益,也要考慮相應的國際責任。而一國的國際責任不僅由實力界定,還由源自共同認可和約定俗成的國際規范的國際道義界定。

  (二)國際話語權的實現條件與途徑

  國際話語權以“非暴力、非強制的方式改變他人的思想和行為,并使一國之地方性的理念和主張成為世界性的理念和主張”。換言之,話語權就是能夠影響政策進程和政策結果的能力。在國際話語權的組成部分中,政治操作能力與一國的硬實力有很強的關聯;理念貢獻能力主要表現為行為體所提出的新觀念和新規范能否得到廣泛的響應和認同,因此與國際道義不可分割。這些新觀念和新思想也是新知識的重要源泉,而知識則更多的是與話語掛鉤,并借助國際道義成為廣泛適用的國際規范。

  從國際話語權的基本內涵可知國際話語權的構建取決于一國的國家實力。國際話語權是話語權力,話語權利和話語能力“三位一體”的有機結合。在主權平等的情況下,造成國家間話語權差異的根源主要在于國家實力之間的差異。從這一點來看,在國際體系中,大國是掌握國際話語權的主角,而小國卻在國際話語權中處于邊緣化的地位。與此同時,國際話語權的構建還取決于國際道義支持。首先,遵循國際道義能夠提升國際話語權,反之,往往會削弱自身的國際話語權。并且,在大國實力均衡或者各國作用均衡的情況下,國家間實力差異無法對行為體的戰略選擇造成實質性影響,此時,一國的道義水平往往能夠決定他國對其的支持和信任。其次,道義是尋求國際認同的基礎。一國在國際事務中積極施展自己的影響,致力于擴大全球利益,無疑有助于該國樹立良好的國際形象,增強國家的國際公信力和政策感召力,提升國家的國際話語權,進而提升軟實力。而軟實力的提升本身就意味著國家利益的增長,反過來有助于國家綜合實力的提升。例如,道義現實主義著重強調政治領導力以及戰略信譽在權力轉移中的作用。最后,話語權還表現為推廣和踐行新理念的能力。如傳染病治理、跨國犯罪以及氣候治理等議題并非一開始就出現在全球議程中,而是在全球化進程中日益凸顯出來。將這些問題納入全球治理議程,不僅體現了一個國家設置國際議程的能力,更體現出一個國家在國際道義上的前瞻性,體現出一個國家對于人類共同命運的關懷。

  盡管國家實力與國際道義分別與國際話語權存在正相關關系,但由于一國在國家實力與國際道義兩方面所展現出來的情況并不相同現實情況中,兩者對國際話語權的影響程度往往不一。在經過標準化的度量后,假定存在一條反映一國國際話語權的均衡線為p(見圖1)。這意味著在p上的任何一點,該國的國際話語權對國家實力和國際道義的倚重程度是相同。在p的下方,該國的國際話語權更側重道義支撐;而在p的上方,該國的國際話語權更側重實力支撐。

  由此,在不考慮國家實力和國際道義連續性變化的情況下,從國際話語權的基礎和條件出發將其分為以下四種基本類型:王道型話語權、霸道型話語權、尚道型話語權以及無道型話語權(見圖2)。其中,王道型話語權具備較強的實力基礎,又遵循符合道義標準的國際準則。這類話語在國際社會的接受程度最高,能夠將自身理念內化為系統規范,能夠對全球事務產生持續性的影響。霸道型話語權主要依賴于自身在政治、經濟或軍事等方面的實力,并由于缺乏國際道義基礎,而使其國際話語權主要表現在迫使他國的接受和認同上。因此,這類國際話語權會隨著自身實力的衰落而受到相應的削弱。尚道型話語權雖然缺乏自身實力的支撐,但倚重和崇尚國際道義,能夠在國際規范的構建和變革中發揮超出自身實力限制的作用,甚至在某些議題領域還能起到引領作用。無道型話語權在國際事務中不僅不具有正向影響力,還可能會產生破壞力。

  總之,一國國際話語權構建主要受制于兩個因素:一是實力界定,二是道義約束。在很多情況下,實力仍起著基礎性作用,但遵循國際道義也能夠提升國際話語權,反之違背國際道義往往會削弱國際話語權。因此,國際話語權的實現途徑包括實力路徑和道義路徑。在構建國際話語權的進程中,國家實力和道義水平可以相互促進,相互增強。但在大國實力均衡或者各國作用均衡的情況下,道義的作用往往更為重要。

  (三)小國構建國際話語權的邏輯及其缺陷

  在國際關系與比較政治學的研究中,小國因缺乏獨立性、代表性以及可比較性,而被長期邊緣化。早在20世紀60年代,美國學者羅伯特·羅斯坦就探討了小國與大國不同的行為邏輯,并認為,所謂小國就是一個自認為不能依靠自身能力獲得安全而必須依賴他國幫助的國家。這表明,一個小國永遠不能通過單獨行動而對系統產生重大影響,而必須通過與其他國家合作或建立聯盟來獲取安全和發展。一個無法回避的事實是,由于在經濟規模、社會發展水平和人力資源等方面存在的劣勢,小國在世界經濟政治體系中往往被邊緣化,難以發揮實質性的作用。盡管小國在綜合實力和功能領域的實力往往都處于弱勢,但隨著全球化進程中全球治理的興起以及全球治理時代國家之間互動關系的變化,小國依然可以遵循實力路徑和道義路徑提升自身國際話語權。

  從實力路徑看,小國的策略包括“內向”和“外向”兩個維度。內向策略主要依靠“自力更生”,使自身變得更為強大。但是,小國因其資源稟賦上所處的劣勢以及自身實力在全球所占的微小份額,這種內向策略是很不現實的選擇。外向策略是通過國際合作,尤其是機制化合作的方式實現“聯合自強”和“抱團取暖”,促進自身發展并增強在國際事務中的發言權和代表性。小國通過機制化合作建立功能性聯盟,目的在于在部分政策領域獲取超越自身政治實力的影響力。因此,通過聯盟的方式形成小國集團,甚至與大國建立議題聯盟是小國謀求國際話語權的通常選擇。在全球相互依賴的世界,外部世界與小國的聯系性加強,本身就是小國國際話語權的來源。這方面的案例不勝枚舉。例如,斯堪的納維亞國家擁有遠大于其軍事和經濟力量的政治影響力,因為它們將諸如經濟援助、維和以及非傳統安全等富有吸引力的議題融入它們對國家利益的界定之中。類似的還有荷比盧一體化的成功,非加太集團與歐盟簽訂《洛美協定》和《科托努協定》的案例,以及上文提到的石油輸出國組織的案例。

  從道義路徑看,小國可依托一些特定的議題,基于議題的全球利益導向,通過借助既有全球治理規則體系賦予的國際道義來進行政治動員,拉攏更多與自己立場相近或同情其所處境況的國家,不斷提升國際話語權和影響力,以實現其政策目標。同時,小國還可以通過參與新的國際規則制定過程來進一步鞏固和提升自身的國際話語權。一般來說,在安全議題上,小國聯盟在現實中并不具備提供安全與防務這類公共產品的能力,因此仍然需要依靠區域乃至全球性大國的實力。但在諸如氣候變化治理和公共衛生治理等非傳統安全領域,小國聯盟可能產生的議題影響力較之傳統安全問題得到較為明顯的提升。這主要基于以下兩個方面的原因:一方面從實力對比來看,小國應對非傳統安全威脅的能力十分脆弱,而大國因其較強的國家實力而能夠在很大程度上規避、消解甚至消化此類風險。在此情境下,若大國忽略小國關乎國家存亡議題的利益和訴求,則失去了道義支持。雖在國際法層面上大國可以規避責任,但卻無法回避道德以及心理層面上的國際壓力。另一方面,大國對小國的生存權的國際道義體現為大國對小國的一種關懷責任,包括以“不傷害”為核心的消極責任和與“行善”相關的積極責任。儒家話語中的“惻隱之心”同樣表達了一種很強的以關懷為核心的道義觀。

  總之,實力路徑和道義路徑不僅并行不悖,還相輔相成。小國通常是沿著兩種路徑來謀求國際話語權,并因此涌現了很多成功的案例。這是因為,大國對小國聯盟的防備較低,不會花過高成本制止或破壞小國構建話語權的戰略;同時,受制于道義壓力,大國也無法公然與小國的這些倡議唱反調。當然,還應注意到,小國即使結成聯盟,其政治操作能力仍然無法與霸權國或主導國相抗衡。它們能做的只能是順應主流話語,在既有的話語框架內提出與其相符的道德訴求。并且,這些訴求是否得到回應,也需要看與主導國(大國)或多數國家的利益是否相一致。

  4.聯盟策略與太平洋島國的國際話語權

  從國家領土面積、人口總量、經濟規模和軍事實力等指標來看,太平洋島國都是不存在主權爭議的小國,并始終處在國際政治經濟體系的邊緣。在全球治理進程中,單個太平洋島國往往缺乏設定議題、制定規則乃至政治動員的能力。然而,太平洋島國有望通過構建聯盟,在準確把握全球和區域局勢的基礎上發揮自身作為區域組織的優勢和能動性,就有機會為自身謀求更為有利的國際地位,提升自己的話語權。當前,太平洋島國論壇、太平洋共同體、太平洋島國發展論壇,乃至小島國聯盟等以太平洋島國為關鍵成員的國際組織在全球治理中表現得較為活躍。在這些區域組織中,太平洋島國論壇因其所覆蓋的議題之廣、區域國家合作關系之深、與區域外行為體互動之頻繁以及合作成果之豐富,已成為當前太平洋島國合作機制中最具代表性的治理機構。為此,太平洋島國論壇能夠作為分析小國通過聯盟方式提升國際話語權的案例,并從不同維度反映出太平洋島國國際話語權的提升。

  (一)“一個聲音說話”的太平洋方式

  從國家獨立進程,到尋求可持續發展,再到積極參與全球治理,太平洋島國所共享的戰略目標催生了太平洋島國在全球治理進程中集體行動的意愿,并越來越注重地區共同發展的長遠利益而不是片面利己的短期利益。然而,太平洋島國的聯盟構建過程并非一蹴而就。太平洋島國雖同處一個區域,但國家之間在經濟發展、政治制度、地理條件和歷史文化等方面存在較大差異。如何克服這些多樣性并引導區域伙伴在全球治理中統一發聲,是成功組建聯盟的關鍵。在這一過程中,“太平洋方式”逐漸發展成為太平洋島國地區獨特的合作理念和思維方式,其所倡導的“非對抗”、“主權平等”和“協商一致”等理念起到了塑造地區認同、構建地區身份的根本性作用。

  “太平洋方式”這一名詞最早于1970年由斐濟時任總理卡米塞塞·馬拉提出其內涵是指區域國家的獨立并非訴諸武力,而是通過和平方式實現。隨著太平洋島國互動的不斷加深這一理念逐步在太平洋地區的政治、經濟、社會等領域得到廣泛運用,其內涵也隨著區域合作不斷得到擴展。具體來說,太平洋方式一般包含以下幾個核心要素:一是倡導和平而非對抗的爭端解決方式;二是強調區域國家在聯盟中的平等地位;三是協商一致的決策原則;四是突出泛太平洋精神,意指義務分擔和財富共享。在各國相互依存逐漸加深的境況下,泛太平洋精神倡導從地區的整體利益出發來制定各自國家的發展戰略。其有助于各國擱置內部紛爭,擴大共同利益的匯合點。此外,由于區域各國在目前仍然無法完全擺脫大國(包括原宗主國)的影響,內部各種資源和優勢的整合也尚需時日,因此需要強調區域合作的漸進式發展。正是依靠這些原則,太平洋方式克服了區域國家多樣性可能帶來的矛盾與沖突,促使各太平洋島國更加注重國家利益的相互借重與合作,并通過長期實踐后成為區域國家共享的發展理念和決策規范,為建立太平洋島國地區國家聯盟發揮了基礎性作用。地區國家聯盟與地區身份認同互相促進,成為太平洋島國特有的交往和決策方式。

  (二)太平洋島國論壇與全方位外交

  伴隨著“太平洋方式”的發展和區域合作組織網絡的逐步完善,太平洋地區形成了以論壇為主要平臺的平等參與和協商對話機制。這不僅能夠推進太平洋島國在全球治理進程中統一立場和行動,以獲得超過自身實力總和的影響力,還能夠以聯盟的統一身份更加靈活地處理與大國之間的關系,推進與區域大國和全球大國的全方位外交以便在國際舞臺發聲時獲得更多支持。在此背景下,太平洋島國的國際話語權有望通過聯盟戰略和全方位外交戰略的雙重疊加得到較大提升。

  目前,太平洋島國論壇是太平洋島國地區影響力最大的地區組織。其前身為1971年成立的南太平洋論壇,現有的18個成員以所有14個太平洋島國為主體,還包括澳大利亞和新西蘭這兩個區域大國,以及法屬波利尼西亞和新喀里多尼亞的法國領地。相較于南太平洋委員會,太平洋島國論壇在創始之初就將區域外大國排除在外,凸顯了太平洋島國主體性和區域身份,弱化了大國(原宗主國)影響力,反映出區域國家自治自決的強烈意愿。區域自決的重要性甚至超過地區合作計劃本身具備很強的政治意義。太平洋島國論壇秘書處(常設機構)下設協同服務司、貿易和投資司、發展和經濟政策司以及政治、國際和法律事務司,以及分設在奧克蘭、悉尼、北京、東京以及日內瓦的5個駐外經貿合作機構,推動了太平洋島國在區域經濟一體化、國家政策協調和集體外交等方面的全面發展。此外,聯盟還通過太平洋地區組織理事會對地區主要的功能型組織進行了整合,增加了小國聯盟在具體議題上的談判能力。

  即便小國組成聯盟,其實力相較于大國而言仍然存在很大差距,因而在許多議題上缺乏話語權,甚至在經濟發展和技術支持上無法擺脫依賴大國援助的處境。因此,區域國家聯盟積極拓展與全球和地區主要大國的交往和合作,推行全方位外交戰略,能夠提升自身在處理與大國關系上的能動性。在維護與美國、澳大利亞和新西蘭等傳統外交伙伴關系的情況下,“太平洋島國+X”對話框架成為目前太平洋島國聯盟推行全方位外交戰略的主要制度依托。通過這一框架,太平洋島國還在多個領域同域外國家開展機制化合作,建立了如“中國—太平洋島國經濟發展合作論壇”、“日本—太平洋島國首腦峰會”和“法國與太平洋峰會”等對話合作機制。太平洋島國通過聯盟推行全方位外交戰略的一個很重要的目的就在于維護自身區域政策和國際戰略自主性,防止區域再次出現主導性霸權。其實從太平洋島國論壇成立和功能逐漸強化,就能夠看到太平洋島國在“去霸權”上展現的決心。在面對區域大國和世界強權時,太平洋島國論壇不主動依附大國,不僅保持了自身的戰略獨立性,維護了自身安全、政治和經濟利益,同時還擴大了區域政治影響,使自身逐漸成為地區發展的主導力量。

  太平洋島國全方位外交的另外一層含義在于借助其特殊的戰略地位和自然資源稟賦,準確把握全球和區域局勢,借“大國平衡外交”來彌補太平洋島國與大國之間實力對比的弱勢,進而提升太平洋島國的國際話語權。雖然小國在與大國的合作中處于守勢,但大國之間的競爭為小國創造了發展的機會。這個邏輯同樣適用于小國群體與大國之間的博弈。在具體合作領域,盡管太平洋島國的經濟總量占世界經濟總量的比例可忽略不計,但太平洋島國在主要國際組織,如聯合國大會中的投票權卻成為大國希望努力爭取的政治資源。例如,日本以“日本—太平洋島國論壇首腦峰會”為依托,試圖通過經濟援助的方式來換取太平洋島國對其“入常”議題的支持。在自然資源上,太平洋島國擁有豐富的海洋資源但因缺乏開發技術和能力而無法從中獲益。因此,如何選取共同開發海洋資源的合作對象就成為太平洋島國平衡與各個大國之間關系的重要抓手。而在安全需求上,散落在南太平洋上的太平洋島國雖遠離大國爭端,但被殖民歷史使它們對大國的勢力過于強大保持時刻警惕,因此,太平洋島國既長期依賴美、澳、新等外部大國的軍事資源來維護區域安全,又希望實現大國在該地區的勢力均衡,以維護自身的外交戰略空間。總之,太平洋島國借助聯盟在積極拓展全方位外交的過程中,還借助大國的競相拉攏而獲得額外收益。

  (三)太平洋島國論壇與經濟上的聯合自強

  經濟發展是增強國家實力最直接也是最有效的手段,太平洋島國論壇的主要目標就是實現區域經濟增長和可持續發展。在島國成員中,僅巴布亞新幾內亞和所羅門群島等大島嶼國家能實現基本的經濟獨立,其他島國的經濟運轉主要依靠外部援助,瓦努阿圖和所羅門群島等國家甚至仍然處于最不發達狀況。此外,這些成員大部分為農業國,僅斐濟第二產業相對發達。產業發展失衡和市場發育緩慢成為制約太平洋島國經濟發展的現實瓶頸。基于這一現實,太平洋島國論壇從三個層面推進經濟一體化和可持續發展,提升太平洋島國在國際上的影響力和話語權。

  首先,在太平洋島國層面,加強區域國家之間的經濟聯系,推動地區經濟一體化進程是提升島國聯盟綜合實力的有效路徑。2001年太平洋島國論壇首腦會議通過了基于論壇14個島國成員的《太平洋島國貿易協定》。這一協定旨在通過加速商品和服務在論壇島國成員間的自由流通,推進太平洋島國的經濟一體化進程。同時論壇還設立專門的治理和問責等監管機構,來確保對區域自然、人力和財政資源的有效管理。然而,受制于太平洋島國國家建設起步晚、產業基礎較差且貨物流通成本過高等因素,太平洋島國之間的市場對接和拓展發展緩慢。值得注意的是,太平洋島國論壇推進地區經濟一體化的努力展示了太平洋島國順應全球化發展、積極參與和融入全球經濟互動的意愿,有助于島國聯盟提升在與區域或全球大國談判中的話語權。

  其次,在區域層面,太平洋島國論壇推動太平洋島國地區經濟一體化進程。早在1980年,論壇島國成員與澳大利亞和新西蘭簽署了非互惠的《南太平洋地區貿易與經濟合作協定》,太平洋島國特定出口商品(如紡織品、服裝和鞋類產品)可免稅進入澳、新兩國。2011年論壇首腦會議通過的《太平洋緊密經濟關系協定》以及2017年簽署的《太平洋更緊密經濟關系協定》都旨在推動區域自貿區建設,實現區域可持續發展。通過升級太平洋島國與澳新兩國的貿易聯系,有利于太平洋島國獲得來自兩國的專項資金支持和針對性的技術援助,進而提升太平洋島國產品進入世界市場的競爭力。

  最后,在跨區域合作層面,論壇秘書處還通過設立專門的太平洋島國貿易和投資網絡來提升太平洋島國的營商環境,并推動出口、投資、旅游業和創意產業的發展。該網絡在中國、日本、澳大利亞、新西蘭和瑞士設有辦事處,以吸引周邊國家的投資并進口太平洋島國的產品。同時,太平洋島國論壇還積極探討與中國、日本等國建立自由貿易區。太平洋島國與歐盟之間的關系主要置于太平洋島國與非洲、加勒比國家和歐盟共同簽訂的《科托努協定》大框架下,歐盟通過歐洲發展基金向太平洋地區提供發展援助,以支持區域經濟一體化和可持續發展。由于《科托努協定》將在2020年到期目前太平洋島國論壇作為太平洋島國的代表,正在就相關議題積極與歐盟展開磋商。這是太平洋島國與其他區域國家集團共同爭取國際話語權的成功案例。此外,太平洋共同體還與公平貿易組織合作為太平洋島國產品(如斐濟的蔗糖)進入世界主要市場提供支持。由此可見,太平洋島國共同的利益訴求能夠通過區域合作機制得到放大,并在跨區域合作時得到表達,進一步提升了這些議題在全球治理議程中的排序。

  通過以上分析可以看到,小國為了提升自身的國際話語權,往往通過聯盟戰略相互借重與合作,以謀求最終實現戰略目標。太平洋島國通過“太平洋方式”構建了一個綜合性的區域合作網絡并以太平洋島國論壇為依托,利用自身戰略和自然資源稟賦提升了區域國家在與大國交往時討價還價的能力,獲得了大國對區域經濟發展的支持。同時,太平洋島國發展聯盟所秉持的區域合作觀念并未對全球治理所蘊含的多邊主義產生威脅,反而通過倡導自身的“太平洋方式”,推進了多邊規則在太平洋島國的本土化,發展出平等協商、互利共贏的決策規則,成為太平洋島國地區區別于世界上其他地區合作的獨特特征。然而還應注意到,即便是組成聯盟的太平洋島國,其在國際事務上的發言權仍然十分有限。在此情況下,尋求國際道義的支持就成為太平洋島國提升國際話語權的另一個重要抓手。

  5.道義強化與太平洋島國的國際話語權

  盡管太平洋島國在參與全球治理的進程中常以國家聯盟的形態出現,但其國際影響力相較于大國而言仍存在較大差距。因此,太平洋島國在參與全球治理時往往需要倚重國際道義來打造尚道型話語權。由于氣候變化、資源安全和公共衛生安全等非傳統安全問題的治理與全球公共利益緊密相關,并蘊含著豐富的國際道義資源,因此太平洋島國能夠以此類議題為突破口,提升國際話語權。氣候變化議題涵蓋面廣,既涉及環境安全、公共衛生安全乃至可持續發展,又與個人生活息息相關,容易引起民眾的關注與共鳴。因此,如下分析將以全球氣候治理為例,探討太平洋島國如何通過全球氣候治理,將自身生存權和發展權與全球利益相結合,借助科學論證和國際法專業知識,積極參與并引領聯合國氣候變化框架公約的議程設置和討論,并最終憑借國際道義的力量提升自身的國際話語權。

  (一)氣候變化的國際道義基礎

  作為日益凸顯的全球性問題和全球治理的重要對象,氣候變化關乎人類生存與延續等切身利益,是全世界各國所需要共同面對的議題。氣候治理的核心議題是溫室氣體排放。溫室氣體排放跨越國界且會產生代際影響,造成一國排放的后果由他國承擔的境況。如太平洋島國的溫室氣體排放量相較于工業化國家而言可以忽略不計但其受到全球氣候變化的影響卻十分嚴重。全球溫室氣體排放所造成的全球變暖導致海平面上升和自然災害頻發,對經濟發展較為落后及社會治理能力較脆弱的太平洋島國產生嚴重威脅,海平面升高甚至將可能造成以瑙魯、基里巴斯、圖瓦盧和馬紹爾群島為代表的部分太平洋島國面臨消失的威脅。太平洋島國被動地承擔本應屬于其他工業國家的國際責任,可能導致居民流離失所,被動地成為“氣候難民”。太平洋島國面臨的這一困境呼吁國際社會對全球利益和全球正義的關注。

  氣候變化的國際道義基礎既在于對基本人權(如生存權)的普遍考量,又在于對欠發達地區民眾發展權的特殊考量。基本生存權一方面要求全球溫室氣體排放量需要被嚴格控制在不危及所有國家及其公民生存權的基礎上,另一方面則認為滿足基本生活的溫室氣體排放也是必須。在奧諾拉·奧尼爾和查爾斯·瓊斯等全球正義論者看來,在聯合國《世界人權宣言》中所提及的人類基本權利中,生存權是所有權利的中心。在他們看來,人類對生存、住所和營養的需求是最基本的權利,離開生存權的所有權利話語都是一套空話。因此,太平洋島國對自身生存權的強調具備很強的道義基礎。各個國家都對人類的存續負有責任,因而各國有義務關注氣候變化所帶來的問題,并承擔各自相應的責任。如海沃德所言,環境權符合普遍人權的基本特征,因為它保護了人之生而為人的至高無上的道德權利,且這是為所有人所共享的。從道義的普遍性看,對國家及其公民生存權的普遍尊重和保護是各國都應遵守的一種基本國際道德規范。

  太平洋島國發展權的特殊性國際道義的根基則在于太平洋島國群體的被殖民歷史對其當前經濟、政治和社會發展造成了不利影響,再加上太平洋島國在地理上處于世界經濟網絡邊緣,經濟和社會發展緩慢,導致其在當前國際經濟結構中處于不利地位。在此情況下,由于全球溫室氣體排放空間為準公共物品,大排量發達國家對其的占有必然限制其他國家的發展空間,侵占了其他國家,特別是太平洋島國的發展空間。鑒于大氣對二氧化碳等溫室氣體的吸收能力是有限且不斷減少的工業化國家對這種空間的大量占有就意味著其他國家排放空間相對有限。這在事實上阻礙了其他國家的發展能力。因此,發達國家有義務積極參與氣候治理并做出貢獻。這不僅是對太平洋島國等處境較差的國家進行補償的一種基于歷史的修正,更是基于國際道義而展現的特殊關懷。無論是情理層面還是法理層面,各國都有義務積極參與全球氣候治理,而且由于太平洋島國受氣候變化影響最大,理應得到額外的資金和技術援助。從道義的特殊性看,此類補償原則并不適用于所有國家,且對其所適用的情況需要細致甄別和分析。因此,這一類特殊的道義考量在很大程度上應被視作一種增量型的國際美德。

  (二)太平洋島國應對氣候變化的行動與成效

  盡管太平洋島國在全球經濟治理中處于邊緣地位,但是它們在全球氣候治理中卻十分活躍,主動參與各項國際議程設置和討論,積極提升自身在氣候變化領域的話語權和影響力,為關乎太平洋島國存亡的生存權與發展權奔走呼吁。按照上文對國際道義普遍性和特殊性兩分,太平洋島國從兩個層面采取了相應的行動。

  一方面,在推崇全球氣候治理規范的普遍適用性上,太平洋島國分別從自身和聯盟兩個維度積極參與全球各類有關氣候變化的談判和公約的簽署。在單個國家維度,太平洋島國在全球氣候治理的舞臺上十分活躍,并常常作為島國區域代理人在國際上發聲。作為太平洋島國代表,斐濟利用擔任聯合國氣候變化框架公約締約方第二十三次大會之機,將太平洋島國論壇的藍色太平洋計劃納入聯合國氣候變化框架公約的談判中,強化了與會方對太平洋島國與氣候變化議題之間關系的理解。并且,斐濟還是第一個批準《巴黎協定》的締約方。瑙魯將適應氣候變化和災害風險緩釋作為國家可持續發展計劃的主要目標,并積極尋求外部發展援助。圖瓦盧在2009年《聯合國氣候變化框架公約》締約方第十五次會議上代表小島嶼國家聯盟發聲,提出應將全球氣溫的上升限制在高于前工業化時期1.5°C,而非諸多大國所認同的2°C。此外,瑙魯、紐埃和庫克群島在批準《京都議定書》后指出,京都議定書在控制溫室氣體排放上標準太低,無法起到緩和氣候變化的效果。在聯盟維度上,太平洋島國與印度洋和大西洋的低海岸國家與小島嶼國家組成了小島嶼國家聯盟,在聯合國氣候變化框架公約的談判中扮演了十分重要的作用,并成為公約締約方中最積極發聲的參與方之一。就太平洋島國地區而言,太平洋區域環境計劃秘書處不僅在區域和全球氣候和環境治理中發揮了重要作用,還積極籌備處理太平洋島國共同面對的氣候問題的太平洋氣候變化中心,以更為集中區域力量參與全球氣候治理。

  另一方面,從特殊性國際道義看,太平洋島國意識到自身所處的不利狀況部分是由其他因素(如歷史和全球化),因此它們積極尋求對于氣候變化的資金補償。在哥本哈根會議上,小國集團的核心訴求之一就是要求獲得額外的資金來應對氣候變化所帶來的影響。例如,它們援引國際法中“污染者付費”的原則來說明發達國家對他們進行補償的必要性。但是,島國聯盟并未給出所需要的具體數額,只是提出該項資金應是長期持續、易使用且供給充足的。圖瓦盧要求建立一種補償機制,以便協助特別脆弱的發展中國家解決那些由長期氣候變化所地帶來的經濟和社會成本問題。在這些國家的呼吁下,氣候變化適應基金于2010年正式啟動,截至2018年底,資助的項目總額超過5.32億美元。

  《聯合國氣候變化框架公約》下的《京都議定書》和《巴黎協定》以及其他形式的階段性倡議,都反映了太平洋島國參與氣候治理談判的努力和成效。除此之外,太平洋島國還在《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議等機構中獲得了固定的代表席位。這在這類組織的發展過程中是一個特例,是區域集團之外唯一一個獲得席位的團體。而且小島國的代表還常常被邀請擔任協商小組的負責國,這對于缺乏人力資源和經濟資本的小島國而言,已經是一個很大的成就。因此,需要厘清太平洋島國是如何借助國際道義的力量來為自身在全球氣候治理中爭取更多權益的。

  (三)太平洋島國生存權與國際道義強化

  在國際氣候談判中,弱小國家取得有影響力的談判結果往往被認為是一種“結構悖論”。然而,從道義的視角看,正是由于借助全球治理時代國家對全球利益的重視以及人類對自身共同命運的關注,太平洋島國才能夠在全球氣候治理領域“借到力量”,并以相互之間的合力以及外部力量來發揮重要影響力。由此,像太平洋島國這樣的小國也能夠扮演一種道義領袖的角色。如上文所述,國際道義的來源可分為以下兩個方面:一方面是所有國家都適用的基本道德規范,另一方面是訴諸適用特殊情況的國際規則和規范。太平洋島國在具體的行動中不僅大量借助了基本道德規范,還盡可能地塑造自身“氣候難民”形象,以吸引特殊的國際道義關懷。在基本道義規范上,太平洋島國通過三個維度強化了自己的基本權益。

  首先,通過專業科學和法律知識的力量,為全球氣候治理貢獻新的理念。德國哥廷根大學學者卡羅拉·貝茨奧爾德指出,僅靠打感情牌無法獲得他人長久的支持,在談判時還需要借助有力的科學證據,也即是通常所說的“動之以情,曉之以理”。太平洋島國通過借助談判的外部力量,如科學研究成果和國際法談判專家,來向世界傳遞自身的氣候治理理念,并促使這些新理念通過知識的吸引力而得到廣泛響應和認同。例如,政府間氣候變化專門委員會的報告給小島國在談判桌上提供了強有力的支持,增加了其提案的說服力。同樣地,國際環境法與發展基金會等相關的法律類非政府組織所提供的法律專業知識對太平洋島國參與談判也起到了重要支撐。這一路徑正是國際話語權中理念貢獻能力的直接反映。同時,以支持小島國參與氣變談判為載體,科學研究機構和國際法談判專家等“知識共同體”也間接獲得了國際話語權。

  其次,借助小國同盟和國際大國的力量,推進對自己有利的議程。太平洋島國與其他小島嶼國家的聯盟用同一個聲音說話,并在UNFCCC的談判框架下致力于將自身生存及發展困境寫進其決議,以引起其他國家的重視。同時,小島國將自身目標與其他重要談判參與者的目標捆綁在一起。在氣候治理領域,歐盟往往被認為在氣候治理領域起引領性作用,太平洋島國因此與歐盟合作,在UNFCCC中相互支持。太平洋島國論壇同樣積極爭取論壇對話伙伴國對自身合理訴求的認可與支持,擴大了太平洋島國的國際影響力。太平洋島國代表利用自身特殊身份不斷構建氣候治理的輿論氛圍,給其他參與者持續施加道德壓力,喚醒國際社會的良知。

  最后,借助對國際談判進程和規則的熟練操作,確保氣候變化議題始終處于全球治理的焦點。一方面,太平洋島國通過提出氣候變化議題始終保持處在談判的前沿。小島國群體是發展中國家中最先提出氣候變化議題的發展中成員。盡管其他發展中成員還未將這一議題放入優先考量,但它們仍給小島國提供了支持;另一方面,太平洋島國在談判準備階段就提出自己的重點問題,并確保該議題在討論過程中得到充分考慮和認真對待。這反映了太平洋島國在協商過程中的國際影響力。

  在特殊道義層面上,太平洋島國通過對自身境況的描述引起了部分發達國家的同情,為自己接受更多援助做好了倫理上的鋪墊。例如,太平洋島國通過加強同為島國的日本之間的合作獲取解決相關問題的幫助。日本面臨許多與太平洋島國相似的問題,但日本對于這些問題的治理能力要遠高于太平洋島國。基于日本與太平洋島國長期存在的合作關系,日本為小島國提供了很多具體的實惠與幫助,如日本向島國提供固體垃圾處理技術、設立了專門的“太平洋環境共同體基金”來支持太平洋島國發展。此外,中國、澳大利亞和美國等國以及世界銀行和聯合國開發計劃署等國際組織都長期為太平洋島國提供經濟和技術援助。

  總之,小島國依靠積極參與全球氣候治理,在遵守國際道義的基礎上,倡導新的治理規范,感召其他國家對島國命運的關懷,進而成功提升了自身在全球氣候治理領域遠超其國家實力的國際話語權,并不斷構建部分議題領域的尚道型話語權。

  6.結 論

  在國際社會中,由于國家綜合實力相比大國處于弱勢,像太平洋島國這樣的小國的國際話語權提升的空間在很大程度上受到制約。在物質和人力資源稟賦一定的情況下,小國不可能僅依靠自身努力謀求實力的快速提升。這是小國行為必須立足的基礎和前提也是考察小國國際話語權的邏輯起點。但這并非表明小國在提升自身話語權上沒有能動性。從國際關系的歷史看,即便是在遵循叢林法則的世界中,一些大國分崩離析,而一些小國仍能得以生存。這其中本身就意味著小國在國家博弈中的獨特運行軌跡。

  在全球治理時代,國家之間高度相互依賴、全球性挑戰不斷加大,同時國際規則的適用性普遍提升,并推動形成覆蓋全人類的命運共同體。在此背景下,各國利益相互交織,各為條件,超越國界的全球利益日益凸顯,一些處于邊緣地位的小國被納入經濟全球化和世界一體化的潮流中。在全球性問題面前,任何國家都不可能獨善其身;在全球解決方案中,任何國家都不可或缺。正是人類社會所處的這一歷史時代為包括太平洋島國在內的小國提升國際話語權提供了新的契機。

  從國際話語權的基本內涵可知,國際話語權的構建既取決于國家實力,也取決于國際道義。因此,國際話語權的構建既可以通過實力路徑,也可以通過道義路徑。但在現實中,兩者對一國構建國際話語權的影響程度往往不一。這為實力弱小的國家擁有超越自身實力比重的國際話語權提供了可能。從實力路徑看,小國既可以選擇“自力更生”的內向策略,也可以選擇“聯合自強”和“抱團取暖”的外向策略,不斷提升國際話語權的實力基礎;從道義路徑看,小國可在特定的功能領域,基于議題的全球利益導向,借助現有的和參與制定的全球治理規則賦予的國際道義來提升國際話語權的道義基礎。

  總之,全球治理時代,國家實力并非國際話語權的唯一來源,而且在構建國際話語權中的作用因國際規則的約束而有所下降。因此,遵循國際道義的小國也能夠在應對全球問題的過程中發揮重要作用,并有可能獲得超越國家之間實力對比的話語權。但是,也應該注意到,在一個失序的世界中,道義約束的弱化將會使小國借助道義提升其國際話語權的效果大打折扣。這是另一個值得深入探討的問題。

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